Valores, principios, normas y códigos: hacia los marcos de la integridad
Las cuestiones morales o éticas distan mucho de formar parte de las preocupaciones tradicionales de las Administraciones públicas. Es cierto que ha habido siempre un régimen disciplinario de los funcionarios, que sanciona la comisión de las faltas, algunas de las cuales tipifican inequívocamente la infracción de deberes éticos (así, en España son falta muy grave las actuaciones que supongan discriminación por cualquier circunstancia personal o social; y falta grave el abuso de autoridad en el ejercicio del cargo, por poner dos ejemplos). Sin embargo, esas infracciones no se contemplan específicamente desde la perspectiva de la moral sino en la dialéctica derechos-deberes de los empleados públicos, siempre con la vista puesta en el buen funcionamiento de los servicios públicos.
De ahí que, todavía en 1996, un documento de la OCDE titulado Ética en el sector público. Cuestiones y práctica actuales (3), considerase necesario justificar el estudio preguntando por qué es importante la ética, a lo que se respondía en el propio trabajo aseverando que es un contrapeso importante del uso arbitrario del poder público y un elemento clave de la buena gobernanza. Este documento precursor concibe la ética no tanto como un catálogo de normas que guardar y que cumplir sino más bien como un proceso de gestión en marcha que apuntala la acción de gobierno. En este documento se establece la llamada «infraestructura de la ética», un intento de racionalizar las medidas, instrumentos y procesos que adoptan los países cuando combaten las conductas infractoras y promocionan la buena conducta. Constituye una aproximación sistemática a la ética en el sector público, anticipatoria del marco de integridad al que se hará referencia más adelante (4).
A partir de los años noventa del siglo pasado, principalmente, comienzan a proliferar iniciativas en forma de códigos morales, éticos o de buena conducta, expresiones que se usan de manera imprecisa, algunas veces con el mismo significado, otras estableciendo jerarquías entre ellos (5).
En realidad, ética y moral son palabras que tienen la misma raíz –aunque en distintas lenguas– y, por lo tanto, el mismo significado: la primera deriva del griego ethos y la segunda del latín mos, pero ambos términos significan en español costumbre y en una primera aproximación la ética y la moral son la doctrina que estudia las costumbres (6).
Además, las costumbres son los hábitos o modos habituales de proceder, de comportarse o de conducirse los seres humanos; la costumbre se relaciona por tanto con la conducta. Ahora bien, para que los comportamientos, las costumbres o las conductas sean considerados éticos (morales) por una comunidad hace falta algo más: tienen que ser buenos. Las normas morales (éticas) que rigen la conducta humana establecen deberes, obligaciones y sólo si se siguen las pautas marcadas al actuar podrá decirse de esas acciones que son buenas (7).
En consecuencia, códigos éticos, morales o de conducta significan lo mismo, por muchas diferenciaciones teóricas que quieran hacerse (8). En realidad, la diferencia más importante entre ellos estriba en el instrumento en el que están contenidos: en documentos internos de la organización o en instrucciones y circulares aprobadas por la dirección; en normas reglamentarias (reglamentos) del ejecutivo; o incluso en leyes (9), en cuyo caso la visibilidad de la norma es mayor así como la fuerza de obligar y las consecuencias del incumplimiento.
Hay también una tipología de la gestión de la ética que distingue entre los sistemas propios de la tradición anglosajona, por una parte, que están basados en la consecución de fines (la integridad), en la promoción y el fomento antes que en el castigo y en el otorgamiento de importancia a los valores y a los principios genéricos en detrimento de los códigos y las normas escritas; y sistemas propios de la tradición latina, por otra parte, que se basan en el cumplimiento de procedimientos administrativos y reglas detalladas, en la persecución y la sanción de los errores o la mala conducta y en la concesión de la mayor relevancia a las normas escritas (10).
En este breve repaso terminológico hay que referirse también a la deontología, que es aquella parte de la moral (ética) aplicada a determinadas profesiones que, por su particular relación con algún bien esencial, entrañan deberes específicos o adicionales para los miembros de tal profesión. El ejemplo más antiguo es seguramente el de la medicina (juramento hipocrático) cuyo ejercicio –por la vinculación con la preservación de la vida– demanda el cumplimiento estricto de deberes singulares respecto de los de otras profesiones.
Por último, cada vez más se habla de integridad en lugar de ética o moral. La integridad es la cualidad de íntegro; la persona íntegra es la persona recta, proba, intachable (11). Parece que, etimológicamente, integridad viene del latín in tangere, es decir, no tocar. Íntegra sería, por lo tanto, la persona o la cosa no contaminada ni dañada. La conducta íntegra es la conducta irreprochable y guarda una estrecha relación con la profesionalidad, definida como la cualidad de la persona u organismo que ejerce su actividad con relevante capacidad y aplicación (12) y que es considerada hoy por algunos autores como una auténtica virtud pública (13).
Como veremos en seguida, la OCDE ha pasado de hablar de ética a utilizar preferentemente el término de integridad, por razones prácticas, principalmente: la integridad se refiere a la aplicación de valores y de normas públicas de aceptación general en la práctica diaria de los organismos públicos y es esta definición, que combina el enfoque basado en valores con el enfoque basado en normas –la perspectiva anglosajona con la perspectiva latina–, la que cuenta en la puesta en marcha de un marco de integridad en el sector público (14).
OCDE: el marco de la integridad en el sector público
Tal como acaba de señalarse, la OCDE concede una importancia enorme a la integridad hasta el punto de que ha diseñado un Marco de integridad que tiene un portal propio en Internet (15).
La integridad es, para la organización internacional citada, la piedra angular del buen gobierno. Su fomento y la prevención de la corrupción son los que hacen posibles la igualdad de oportunidades en los negocios y la confianza en la administración pública.
La integridad no se define; tan sólo se dice que tiene que ver con la aplicación de valores, principios y normas en las operaciones diarias de las organizaciones del sector público. La contribución de la OCDE a la integridad en la vida pública se lleva a cabo por diferentes vías.
Así, la OCDE contribuye a que los países revisen su marco de integridad mediante la indicación de buenas prácticas y el desarrollo de principios, directrices y medidas varias. Se trata sobre todo de especificar las áreas en las que hay riesgo de conductas inadecuadas, de fraude y de corrupción.
También la OCDE ha establecido unos principios de gestión de la ética en el servicio público (16) –doce en concreto– que se centran en las cuatro funciones principales de los sistemas de gestión de la integridad: definición, orientación, supervisión y puesta en práctica.
Pero sin lugar a dudas la mayor contribución de la OCDE en este terreno es en el diseño de un marco de integridad, que supone un enfoque sistémico y completo de la gestión de la integridad en los gobiernos. En síntesis, el marco de integridad diseñado (17) es un dispositivo ambicioso, con pretensiones totalizadoras, cuyos componentes principales son los siguientes:
–En primer lugar, el marco de gestión de la integridad propiamente dicho, que comprende tres pilares y dos niveles.
El primero de los pilares incluye los instrumentos de la integridad, que realizan las cuatro funciones que se acaba de mencionar: 1) determinar y definir la integridad (por ejemplo, análisis de riesgos, análisis de dilemas éticos, código de conducta y códigos éticos…), 2) guiar hacia la integridad (conducta ejemplar de la dirección, formación en integridad, promesas, juramentos o declaraciones de integridad…), 3) hacer el seguimiento de la integridad (canales para comunicar infracciones de la integridad, auditores, inspectores, controles…) y 4) hacer que se cumpla la integridad (sanciones informales, control social, procedimientos disciplinarios…).
El segundo de los pilares hace referencia tanto a los procesos generales de desarrollo de la integridad (planificación, ejecución, evaluación, modificación o ajuste) como a los procesos específicos.
El tercero de los pilares es el de las estructuras o aspectos organizativos de la gestión de la integridad (responsables, coordinadores…).
Los tres pilares de la integridad tienen lugar en dos niveles, principal y secundario. Hay así instrumentos, procesos y actores principales (códigos éticos, políticas sobre conflictos de intereses…) e instrumentos, procesos y actores secundarios (contratación pública, gestión de personal, gestión de la calidad…)
–En segundo lugar, el marco de integridad tiene en cuenta el contexto de la integridad, que es tanto interno como externo:
El contexto interno de la integridad son los factores y actores dentro de la organización que, aunque no están relacionados directamente con la gestión de la integridad, podrían tener un impacto sobre ella: por ejemplo, si los miembros de la organización perciben que el entorno en el que se desenvuelven es arbitrario o injusto (en la selección o en la promoción del personal), tenderán a cometer actos contra la integridad.
El contexto externo son los actores y factores de fuera de la organización y, por lo tanto, fuera del control de la misma: los contextos económico (la pobreza), político y de seguridad pero también –y aquí se apunta al papel de las EFS en el marco de la integridad– instrumentos como los mecanismos de control externo y de auditoría, que permiten detectar irregularidades y fallos del sistema y efectuar recomendaciones de mejora de la gestión.
En fin, Hacia un marco de la integridad adecuado (Towards a Sound Integrity Framework) contiene asimismo una lista de comprobación que sirve de ayuda para la revisión y la actualización de los mecanismos que fomentan la integridad y previenen la corrupción en las organizaciones del sector público, en consonancia con el marco de la integridad cuyas líneas principales (se trata de un documento de casi cien páginas) se acaban de exponer de manera sumaria.
Por último, la OCDE ha trabajado también en el campo de las mejores prácticas y de los indicadores a través de dos documentos, uno sobre la medición de los desarrollos de la integridad y otro de revisión de los puntos fuertes y débiles de las metodologías de recogida de datos sobre la corrupción y la integridad (18).
Unión Europea: un marco ético para el sector público
Finalmente, hay que hacer referencia también a otra iniciativa interesante, las Características principales de un marco ético del sector público (19), documento propuesto por la presidencia danesa de la Unión Europea y al que dieron el visto bueno los directores generales de administración pública de los Estados miembros y las instituciones de la Unión Europea en 2004. Se trata de una suerte de código ético europeo, voluntario y sin fuerza de ley, que contiene los valores y normas comunes básicos que los estados miembros consideran necesarios para un funcionamiento correcto del servicio público (20).
El marco ético europeo señala que la integridad comprende la incorruptibilidad, la confiabilidad, la imparcialidad, la objetividad y la justicia. El significado de la integridad se relaciona directamente con los valores y normas de aceptación general en la sociedad y con los principios constitucionales democráticos; implica también que las decisiones se toman de manera abierta y transparente y que hay que rendir cuentas de tales decisiones. Igualmente, una política de la integridad ideal tiene que centrarse en la prevención de daños a la integridad.
El marco ético tiene cuatro partes diferenciadas:
I) Una primera parte de carácter introductorio, que trata de los valores fundamentales que tienen aplicación general en todos los Estados miembros.
Los valores son:
1) Imperio de la ley (Estado de Derecho, principio de legalidad); 2) Imparcialidad y objetividad (equidad, neutralidad, independencia); 3) Confiabilidad y transparencia (principio de confianza legítima en las Administraciones públicas); 4) Diligencia debida (cuidado en la toma de decisiones, uso cuidadoso de los recursos públicos -uso eficaz, eficiente y económico de los recursos financieros); 5) Cortesía y voluntad de ayudar de forma respetuosa (trato respetuoso de los ciudadanos, orientación y ayuda, no discriminación); y 6) Profesionalidad y rendición de cuentas (la profesionalidad, como supraconcepto que engloba los valores anteriores, es no solo el cumplimiento de los deberes de manera adecuada –técnicamente hablando– sino también la actuación íntegra –moralmente hablando– y responsable).
II) Esta parte contiene normas de conducta que desarrollan asuntos relacionados con los valores fundamentales.
Los temas son los siguientes:
1) Tratamiento de la información, confidencialidad y libertad de expresión; 2) Aceptación de regalos o favores; 3) Maneras de evitar los conflictos de interés; 4) Utilización de bienes, equipos y recursos públicos; 5) Utilización de los dispositivos de correo electrónico, de la Intranet y de Internet; y 6) Adquisiciones y contratación.
III) La parte tercera se refiere a la implantación, la promoción y la incentivación de los valores y normas de la integridad. Se trata de fomentar una cultura que ayude a promover las mejores normas de la integridad en la organización en las fases de selección, formación y movilidad, así como promover la comunicación interna y ejercer el liderazgo adecuado.
IV) La última parte trata de los métodos y procedimientos para poner en conocimiento de quien corresponda las quiebras y las acciones contrarias a la integridad. Aquí se ofrecen unas líneas directrices sobre cómo afrontar los funcionarios las situaciones en las que la integridad está en juego. La conclusión es que ningún atentado contra la integridad debe quedar sin la sanción adecuada, ya se trate de la adopción de medidas disciplinarias, ya sea la comunicación al Ministerio Fiscal en caso de delitos –sobornos, por ejemplo–, para que entable las acciones judiciales que correspondan.
En definitiva, el marco ético europeo es mucho menos ambicioso (el documento tiene catorce páginas) que el marco de la integridad de la OCDE; no obstante, cuenta con la ventaja de una cierta aprobación por los países miembros de la Comunidad supranacional de Derecho que es la Unión Europea, lo que le proporciona una capacidad de vincular de la que carece el marco establecido por la organización internacional que venimos citando.