La rendición de cuentas en México a través de la Ley General de Contabilidad Gubernamental*
Dra. Adriana Verónica Hinojosa Cruz
Investigadora Universidad Autónoma de Nuevo León
Dra. Adriana Verónica Hinojosa Cruz
Investigadora Universidad Autónoma de Nuevo León
Resumen
Si bien la Constitución de México ha establecido un régimen federal de Gobierno, el presente muestra que, en la realidad, la política pública actual ha generado, en diversos aspectos, la centralización de las decisiones y el establecimiento de mecanismos de administración y fiscalización que impactan en las tres jurisdicciones, obviando la legislación local.
Esta situación incluye al sistema de control, establecido a nivel nacional por la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
Aquí se analiza el mismo, concluyendo que, aun corriendo el riesgo de afectar las autonomías, ha sido un cambio necesario y positivo que promueve una mejor gestión financiera en lo público.
PALABRAS CLAVE
Gobierno federal, Autonomía, Control, Sistema de control.
INTRODUCCIÓN
Un sistema federal como organización de Gobierno, supone órdenes autónomos en su régimen interior y, de manera residual, el Gobierno federal, atiende los asuntos exclusivos como el comercio exterior, la defensa nacional, comunicaciones y transportes y otras áreas estratégicas del país como el petróleo y agua (1). Sin embargo, en México, después de un poco más de 200 años de haber adoptado este sistema, la política pública actual (2), en diversos aspectos ha generado la centralización en el orden federal de las decisiones y establecimiento de mecanismos de administración y fiscalización tanto de recursos federales como de ingresos propios y endeudamiento a través de la creación de disposiciones legales generales que incluyen a los entes públicos federales, estatales y municipales sin que esto requiera una legislación local (3). Todo esto, derivado de los resultados de desempeño deficiente en el ejercicio de los recursos públicos en los ordenes estatal y municipal como la falta de transparencia y rendición de cuentas, altos niveles de endeudamiento, así como la falta de información financiera de calidad que permita realizar análisis de los resultados y generar indicadores de desempeño que evalúen el actuar de los mismos.
Un gobierno federal atiende asuntos exclusivos como el comercio exterior, la defensa nacional, comunicaciones y transportes y otras áreas estratégicas; no obstante, en México, la política pública actual ha generado la centralización de las decisiones y mecanismos de administración.
Bajo esta premisa, el objetivo de este artículo es revisar el contenido de un ordenamiento aprobado federalmente y de aplicación general en los tres órdenes de Gobierno: la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG). Se trata de una normativa que establece la forma de llevar a cabo los registros contables de manera homologada, con base en una contabilidad bajo el principio de devengo e integrando en ella lo presupuestal y los indicadores de desempeño. Así, se da inicio a un proceso de rendición de cuentas del que podría pensarse que va en contra de la autonomía de sus jurisdicciones locales pero que, sin embargo, y dada la realidad preexistente, en donde era evidente la falta de calidad de los controles, es un cambio necesario y positivo que promueve una mejor gestión financiera en lo público.
La normativa
El inicio de la vigencia de la Ley General de Contabilidad Gubernamental fue el 1º de enero de 2009. Su proceso de implementación ha sido lento ya que implica una forma distinta de hacer las cosas que involucra profesionalización del personal, adecuación de sistemas electrónicos y lo más importante, voluntad para rendir cuentas y expedir información contable de calidad. En los siguientes párrafos se describen brevemente sus características y bondades en términos de la información que se obtendría de cumplirse cabalmente.
Antecedentes de su expedición
Para la creación de la norma se requirió una reforma constitucional (4) que facultó al Congreso para expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental, que regirán la contabilidad pública y la presentación homogénea de información financiera, de ingresos y egresos, así como patrimonial, para la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos políticos administrativos de sus demarcaciones territoriales, a fin de garantizar su armonización a nivel nacional. Asimismo, se establece que el objetivo de expedir este ordenamiento es proponer que la contabilidad gubernamental sea un instrumento clave, permanente y recurrente en la toma de decisiones con base en información de calidad y medición del desempeño en los distintos órdenes de Gobierno y en cualquier ente público.
Se reconoce la necesidad de un sistema contable que cuente con las siguientes características:
Lo destacable de este proceso es que, por primera vez se busca que los datos financieros sean congruentes con los presupuestarios. Con esto, se espera que los sistemas contables emitan información financiera utilizando la base acumulativa, con control de inventarios y activos y que la misma coadyuve a la toma de decisiones desde los resultados (evaluación del desempeño) para la elaboración del siguiente presupuesto.
Como referencia, se toma como base un marco conceptual que emite el órgano rector de la Contabilidad Gubernamental (7) para el registro, valuación, presentación y revelación de la información financiera, el cual contiene los postulados básicos que dan el sustento técnico para uniformar los métodos, procedimientos y prácticas contables, así como para organizar la efectiva sistematización que permita la obtención de información clara, concisa, oportuna y veraz.
Otra característica de la ley es el registro patrimonial, la información financiera periódica, la integración de resultados con base en desempeño, el marco institucional con órganos colegiados para la emisión de los postulados, lineamientos y revisión de avances de implementación.
Como medida para garantizar un tiempo razonable de puesta en vigencia, en sus artículos transitorios, se establecen plazos por orden de gobierno que permitirán la capacitación y aseguramiento de una ejecución eficaz. Sin embargo, es necesario reconocer ciertas postergaciones, producto del retraso observado en un gran número de entes públicos estatales y municipales; aunque las autoridades siguen preocupadas en vigilar su aplicación efectiva.
Anteriormente, los entes públicos se regían por el sistema contable de ingresos y egresos con momentos contables de acuerdo a flujo de efectivo, que en la práctica se considera como una contabilidad de control y simplificada que no ofrece suficiente información para la toma de decisiones, poco transparente e insuficiente para la rendición de cuentas.
El artículo 16 de la LGCG establece que el sistema, al que deberán sujetarse los entes públicos, registrará de manera armónica, delimitada y específica las operaciones presupuestarias y contables derivadas de la gestión pública, así como otros flujos económicos. Asimismo, generará estados financieros, confiables, oportunos, comprensibles, periódicos y comparables, los cuales serán expresados en términos monetarios.
Con este cambio, se promueve la aplicación de la técnica contable como lo es en la iniciativa privada con la normatividad suficiente para homologar el sistema contable para los usuarios de la información financiera, sin importar su finalidad. En este sentido, la armonización contable, obliga a la Administración Pública a actualizarse en términos no sólo de transparencia y rendición de cuentas, sino en la aplicación de plataformas electrónicas que deberán implementar para cumplir lo que el ordenamiento dispone. No existe justificativo alguno para que un ente público deje de elaborar su información financiera de la manera en que se realiza en los entes privados. Sus usuarios también requieren de la desagregación, confiabilidad, utilidad, veracidad y oportunidad que ofrece la contabilidad como ciencia social.
Otro tema es, por supuesto, el tiempo que durará la transición, el costo del cambio y la aceptación de los gobiernos en la implementación de la armonización contable. En este apartado, como parte sustantiva del documento, se revisa la evolución de los avances de algunos aspectos generales que establece el ordenamiento.
El Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), obligado a dar seguimiento al cumplimiento de su puesta en vigencia, ha publicado en su página electrónica que, al menos 28 entidades federativas, han difundido oficialmente las disposiciones de la Contabilidad Gubernamental. Además, durante 2010 y 2011, se han logrado llevar a cabo las reuniones del CONAC y la participación de las entidades federativas para la capacitación y asesoría en la ejecución de las herramientas electrónicas y en la revisión de la aplicación del Catálogo de Cuentas que homologa la contabilidad en los órdenes de Gobierno.
Como aspecto negativo, hasta el primer trimestre del 2011, sólo seis entidades federativas habían establecido sus consejos de armonización contable (8). No obstante la incertidumbre existente respecto a la utilidad de cumplir con lo requerido (en el sentido de si era algo solo formal), poco a poco el resto se fue realizando. Aunque, el avance sigue siendo lento.
Asimismo, el CONAC, desarrolló un instrumento de evaluación de adopción que será aplicado en los entes públicos y que medirá el avance en los distintos aspectos. De acuerdo con el Informe de avance y medidas para la consolidación de la armonización contable presentado por el Secretario Técnico al Consejo para su aprobación, el modelo de diagnóstico permite establecer los niveles de desarrollo sobre criterios estándares y uniformes que permitan una valoración objetiva del estado que guardan los sistemas de cada ente público bajo principios de verificación del grado de cumplimiento de los objetivos y características técnicas.
Con base en el modelo general se emite el detallado, que aplican los propios entes públicos. Los Consejos Estatales de armonización contable, a través de su Secretario Técnico, deben asegurarse que cada ente público realice la aplicación del esquema de diagnóstico, en los términos que para el efecto se establecen. Las contralorías de los entes públicos participarán en la aplicación del mismo. Este proceso deberá concluir a más tardar el 30 de septiembre del año en curso (9).
En 2016, a siete años del inicio de vigencia de la Ley General de Contabilidad Gubernamental se observan avances, pero se requiere mayor vigilancia y fiscalización sobre la calidad de la información. El CONAC realiza un trabajo importante de seguimiento sobre el cumplimiento de la norma. Sin embargo, no es una revisión en forma ya que toma la performance de la página electrónica de cada ente público y verifica que se encuentre cada ítem publicado, pero no realiza revisiones de fondo ni auditorias, ya que no es un órgano de fiscalización.
Un ejemplo es lo que las entidades federativas han difundido electrónicamente para dar cumplimiento a lo que establece el Título V de la LGCG (10) y al acuerdo por el que se armoniza la estructura de las Cuentas Públicas (11). Al consultar el apartado de transparencia en la página electrónica del Consejo, se observa un nivel de presentación del 94%, es decir que treinta de treinta y dos entidades efectuaron la publicación. Sin embargo, al ingresar al contenido de la información de cada entidad, ésta no resulta de calidad, ya que en algunos casos los formatos se presentan sin datos y en otros, las cifras son heterogéneas y, por ende, no comparables de un ente público a otro.
Por otro lado, para verificar el nivel de cumplimiento del Acuerdo mencionado, el CONAC toma los insumos de la página electrónica de cada entidad. A partir de allí califica en tres categorías: cumplimiento, cumplimiento parcial e incumplimiento. De esa tarea, en la que se consideraron a las treinta y dos entidades federativas de México, surgen los siguientes resultados:
– 25 cumplieron;
– 5 cumplieron parcialmente; y
– 2 incumplieron.
La evaluación se realizó sobre seis áreas: (i) Resultados generales, (ii) Poder Ejecutivo, (iii) Poder Legislativo, (iv) Poder Judicial, (v) Órganos autónomos, (vi) Sector paraestatal.
Sin embargo, no se asigna una calificación numérica sobre cada ítem a considerar y su grado de alcance.
Al revisar el documento de evaluación de cada entidad publicado por el mismo CONAC, se encontró que solamente diez cumplieron con la totalidad de los requisitos. Del resto, al menos diez entidades federativas consideradas como cumplidoras, pasaron con una calificación de apenas 60 puntos. Mientras, las que cumplieron parcialmente (cinco) deberían estar como incumplidoras puesto que adolecían de al menos el 50% de los aspectos evaluados.
Esto indicaría una evaluación demasiado laxa o, dado el momento del proceso, dirigida a mostrar que existe avance nacionalmente, pero no los incumplimientos, que en realidad, son la mayoría. Esto significa que todavía no podría decirse que la información que las entidades federativas generan bajo el esquema contable que establece la Contabilidad Gubernamental, sea de calidad. Pero sí es un marco de referencia estricto para que la fiscalización se realice y que se establezca un mismo parámetro.
Conclusión
Estos cambios en la regulación mexicana representan sustancialmente una manera distinta de hacer las cosas, especialmente para las entidades federativas y municipios, que históricamente han presentado rezago en relación a la administración federal. En resumen, son cinco los aspectos de sustancia y bondades del sistema cuya adecuada atención en cada ente público, promoverán el éxito de lo que establece la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
De manera sistemática, se afectarán las cuentas de orden presupuestales en los momentos contables que establece la normatividad. En la práctica, este ha sido uno de los principales problemas que se presentan debido a la dificultad y falta de voluntad de establecer un sistema que cierre la posibilidad, o al menos la disminuya, de realizar reasignaciones presupuestales sin vigilancia o aprobación.
Es cierto que aún falta un camino por recorrer pero los esfuerzos hacen ver una meta promisoria.
En la profesión contable organizada en México se participa activamente en promover y generar la normatividad específica y su implementación a pesar del tiempo que nos tome debido al cambio de cultura que se requiere.
* La presente publicación pertenece a la Red de Expertos en Fiscalización, bajo una licencia Creative Commons Reconocimiento -No comercial- Sin obras derivadas 3.0 España. Por ello se permite libremente copiar, distribuir y comunicar públicamente siempre y cuando se reconozca la autoría y no se use para fines comerciales.
Referencias bibliográficas
Acuerdo por el que se armoniza la estructura de las cuentas públicas Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de diciembre de 2013. Última reforma publicada DOF 29-02-2016.
Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos.
Consejo Nacional de Armonización Contable. www.conac.gob.mx
Deutsch, K. W.(1998). Política y Gobierno. México: Fondo de Cultura Económica.
Gaceta Parlamentaria, número 2627-III de la Cámara de Diputados. www.diputados.gob.mx
Ley General de Contabilidad Gubernamental vigente 2016
Presupuesto de Egresos de la Federación para 2011.