Gestión estratégica y calidad, desafíos de la Gestión Pública para la gobernanza.*
Dr. Carlos Gómez Díaz de León
Investigador de la Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública de la Universidad Autónoma de Nuevo León
Dr. Carlos Gómez Díaz de León
Investigador de la Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública de la Universidad Autónoma de Nuevo León
Resumen. El presente capítulo expone desde una perspectiva histórica la transformación que se ha producido en la Administración Pública, particularmente durante la última década del siglo xx con sus efectos e interrelaciones con el sistema político. El argumento central es la relación directa en el cambio del entorno económico, político y social que dio lugar a la reforma del Estado para impulsar el desarrollo, la cual provocó a su vez el cambio en el aparato gubernamental, dando origen así a la Nueva Gestión Pública. Esta dialéctica genera a su vez una nueva dinámica en el Gobierno que da lugar a la gobernanza. Como elementos de cambio en la forma de gestión se destacan la gestión estratégica y la gestión de calidad con el componente participativo que caracteriza el nuevo modelo de gobernanza. Finalmente se señalan algunos de los desafíos que el propio modelo significa para la sociedad y para las organizaciones civiles.
El fin último del Estado es el desarrollo humano. Traducido éste en bienestar social, estabilidad, calidad de vida y otros atributos más, el poder público tiene que cumplir con esta función. Por extensión se convierte en una responsabilidad de la Administración Pública procurar el desarrollo. Desde la década de los años cincuenta del siglo pasado, la discusión sobre desarrollo y subdesarrollo adquiere notoriedad y se convierte en un tema de la agenda para académicos y para los organismos internacionales. En algún momento cobró auge en América Latina el modelo de administración para el desarrollo. No obstante, el problema del desarrollo fue prácticamente monopolizado por la ciencia económica y sus exponentes, quienes estudiaban este proceso con la perspectiva que les ofrecían los diferentes enfoques económicos. Ello resulta lógico en la medida en que una parte muy importante de las explicaciones a las diferencias entre los diversos grados de desarrollo que presentaban los diversos países y dentro de ellos las diferentes regiones, estaban sustentadas precisamente en razones económicas. La inversión, el comercio, el empleo, entre otros, eran los factores determinantes del desarrollo calificándose éste como crecimiento económico. Desde la obra clásica de Adam Smith La Riqueza de las Naciones del siglo XVIII hasta la literatura económica más actual de Paul Sweezy con La Teoría del Desarrollo Capitalista o los tratados de Sunkel y Paz sobre Desarrollo y Subdesarrollo en América Latina, la problemática del desarrollo se reducía a una cuestión esencial: el crecimiento económico. Así lo explica Velázquez Roa (2012:7) « … en la segunda mitad de los años cuarenta y en los cincuenta, cuando despierta el interés por investigar el proceso de desarrollo, el crecimiento económico era visto como el principal objetivo que tendrían que alcanzar los países menos desarrollados (…) no había distinción entre ambos conceptos». Además, la teoría era dominada por un enfoque macro que trataba de analizar las grandes variables a partir de los fundamentos económicos de la economía nacional. Ingreso, inversión, inflación, empleo, comercio, entre otros, constituyen los fundamentos que explican el crecimiento económico y los obstáculos para el mismo.
La estabilización y el ajuste macroeconómico continuaron siendo los principales objetivos del proceso de desarrollo (Velázquez:10). Aún ahora, el desempeño económico resulta fundamental en el proceso de desarrollo, pero con una perspectiva más amplia que lo relaciona con las instituciones políticas y sociales. El institucionalismo y su derivación, el Neoinstitucionalismo económico, son un claro ejemplo de ello. Aunque aceptan en menor o mayor grado las interrelaciones disciplinarias, se siguen concentrando sin embargo en el problema del desempeño económico, particularmente en el papel del mercado. Así lo expresa nítidamente Ayala (2011:29) «los institucionalistas se preocupan por el análisis de las estructuras de poder y el papel del Estado en la formación y mejoramiento del papel de los mercados y consecuentemente relativizan el papel del mercado en el logro de la eficiencia». Destaca en la afirmación que si bien se percibe una perspectiva transdisciplinaria, el problema central es económico: la eficiencia. En este sentido es el regreso hacia la Economía Política (Ayala, 2011:40).
En este contexto reduccionista, la superación del problema que significa el desarrollo, o más exactamente el subdesarrollo, tanto en México como en otros países de América Latina, ha sido enfocado por los niveles de gobierno nacional con las consecuentes limitaciones que este enfoque implica. El desarrollo desigual, en un país tan asimétrico como el nuestro, plantea problemas de planeación y de operación de políticas nacionales que pocas veces llegan a resolver con eficacia las administraciones públicas federales o estatales, por lo cual persisten los problemas estructurales en las regiones y localidades urbanas modernas, y más aún en las rurales. Por lo tanto, a partir de recientes investigaciones y trabajos de campo realizados en la región latinoamericana, es necesario dar un nuevo enfoque al problema de desarrollo analizándolo desde una visión local. Esta perspectiva ha venido consolidándose en las últimas décadas como respuesta a los agudos problemas sociales de Latinoamérica y al fracaso de las políticas impulsadas por el Consenso de Washington.[1] Ello implica por una parte cuestionar la política económica neoliberal impulsada por los organismos internacionales, y por otra revertir las formas de operación centralista y federalista que han contaminado los programas federales destinados al apoyo del desarrollo local mediante el favorecimiento de la descentralización y la participación ciudadana (Gómez: 2006). Estas prácticas se sustentan en una cierta ineficiencia e ineficacia de las entidades federativas y de los municipios en el ejercicio de sus competencias. A pesar de las reformas recientes en materia de descentralización e impulso al federalismo en México (Gómez y Arroyo: 2011), las limitaciones estructurales persisten y las autoridades locales carecen de las capacidades necesarias para dar impulso suficiente al proceso de desarrollo. Esto es debido a que, como lo señala un especialista en la materia (Chanes Nieto, 1997, p. 105), históricamente la resolución de los problemas se ha dejado a los particulares o a dependencias federales por comodidad y por evitar la mortificación. Las instancias locales, advierte Chanes Nieto, han optado por «… dejar la resolución de sus asuntos a particulares o a organismos federales; por la vía del convenio o la concesión, por la vía de la comodidad prefieren que despachos privados, lo que es todavía más grave, o autoridades federales solucionen sus problemas o presten los servicios a su cargo, así no se mortifican, desempeñan simplemente la función de cajeros, recaudan o reciben los recursos a fin de transferirlos a otros, particulares o autoridades federales o estatales, en el caso de los municipios, para su ejercicio. Tal práctica les permite evadir complicaciones de orden administrativo y la responsabilidad consiguiente».
En este sentido debemos partir de definir el desarrollo local como un proceso participativo encaminado a resolver problemas socio-económicos en una unidad territorial mínima con sustentabilidad. A partir de esta definición podemos identificar los elementos fundamentales que incorpora y que le dan el carácter complejo al proceso, que ha de ser:
Esta concepción retoma la perspectiva de la acción colectiva en la cual se define el desarrollo como el proceso mediante el cual los seres humanos que viven juntos en una determinada comunidad se vuelven cada vez más agentes de su propia vida, ciudadanos participativos y fiscalizadores de su propia calidad de vida (Gómez E. Hinojosa, 2012:26). En este mismo sentido lo define Cabrero como producto de la acción pública convergente de actores gubernamentales y no gubernamentales en la búsqueda de objetivos comunes (Cabrero, 2005:17). Como podemos apreciar esta concepción nos conduce a la inevitable relación entre desarrollo y política, por una parte, y desarrollo y ética por otra. La primera relación deriva de la vida comunitaria, que requiere participación responsable y rendición de cuentas por parte de las instituciones encargadas de la Gestión Pública, mientras que la segunda relación se genera por la percepción humanista del desarrollo que implica una visión ética de los problemas sociales (Kliksberg, 2004).
[1] Ver el sitio del Centro Latinoamericano de Administración del Desarrollo (CLAD). En particular ver: Enríquez Alberto. «Hacia una delimitación conceptual del desarrollo regional/local». En Desarrollo Regional/Local en el Salvador: Reto estratégico del siglo xxi. De Funde, 1997, pp. 49-80; Pintos, Graciela y Marsiglia, Javier. «La construcción del desarrollo local como desafío metodológico». Programa de desarrollo local, CLAEH, Seminario Internacional Desarrollo Local en la Globalización, Montevideo, 1997; Ruiz Durán, Clemente. «Lo territorial como estrategia de cambio». En Pensar globalmente y actuar regionalmente, UNAM, México, 1997, pp 433-463.
Desde la mitad del siglo XX pero sobre todo a partir de la década de 1990, el concepto y el estudio de la Administración Pública han sufrido profundas transformaciones, renovándose con nuevas categorías y nuevas denominaciones como la de políticas públicas, Gestión Pública y gerencia pública (Pardo:1995). Todo ello ha sido consecuencia de los procesos más amplios de reforma del Estado que han tenido efectos en el aparato administrativo gubernamental por la vía de reformas administrativas o de la modernización administrativa. En la búsqueda de nuevas formas procesales para dar mayor eficiencia y eficacia a la gestión gubernamental se ha modificado la perspectiva de abordaje del estudio en el campo disciplinario de la Administración Pública. Para Barry Bozeman (2001:37), la Gestión Pública como campo de estudio y empresa educativa parece haber brotado a finales de los años setenta y comienzos de los ochenta en dos instituciones muy distintas: las escuelas comerciales y las escuelas de políticas públicas. Estas últimas parecen haber contribuido más a la evolución de la Gestión Pública, y las primeras más a su sustancia inicial.
La problemática del crecimiento de los Estados y el cumplimiento de sus obligaciones administrativas los han enfrentado a una nueva realidad en sus acciones de gobierno, haciendo que la Administración Pública como se venía desarrollando sea compleja de comprender y estructurar, por lo que, re ere Enrique Cabrero Mendoza: «No es casual que a fines de los años cincuenta y sobre todo a lo largo de los sesenta, surja la escuela de las políticas públicas, como un marco de análisis que busca entender la acción gubernamental rompiendo con varios supuestos básicos de la Administración Pública: al análisis que se funda en la dependencia se contrapone al análisis que parte de la política pública en cuestión; a la norma jurídica como base de estudios se contrapone el proceso decisorio; al acotado campo de la administración se opone la amplia gama de vínculos e intersecciones entre los ámbitos político y administrativo. Se trata, por tanto, de un campo disciplinario que nace de la necesidad de aprehender una realidad más compleja, difusa y multifacética que aquella en la que surgió la Administración Pública. Una vez que el Estado omnipresente entra en una profunda crisis de legitimidad a fines de la década de los setenta, se inicia nuevamente la reconfiguración del aparato estatal. Surge lo que algunos han denominado el Estado modesto o el Estado regulador —como lo han llamado otros—, comprometido en la articulación de los esfuerzos de los actores, dejando de lado la tentación de atender directamente con dependencias propias todos los asuntos públicos. De hecho, en este escenario lo público deja de ser un monopolio estatal que recobra su esencia original: un espacio para el conjunto de individuos, agencias y agentes de una sociedad, dentro de los cuales las dependencias gubernamentales son sólo uno de los componentes» (Cabrero, en Bozeman:21).
Efectivamente, las acciones gubernamentales, ante su diversificación y problemática en la prestación de los servicios que le han sido encomendados, se han visto en la necesidad de hacer uso de entes no gubernamentales que los últimos años han demostrado capacidad y e ciencia, con lo que surge la gestión y la gerencia pública, public management, en Estados Unidos. El concepto de public management va teniendo acogida en muchos países, en España se introduce como Gestión Pública y en algunos de América Latina se adopta la denominación gerencia pública, refiriéndose a lo mismo, aunque posteriormente se adoptó indistintamente gestión o gerencia pública (Cabrero en Bozeman:23). Retomando la idea de Bozeman en el sentido de que las escuelas comerciales modificaron sus nombres durante los años setenta, éstas dejaron de ser escuelas de administración de empresas para ser escuelas de gestión. Las escuelas de políticas públicas como la Kennedy School de Harvard, el Institute for Public Policy Studies de Michigan, entre otras, se fundaron en parte como rechazo directo a la Administración Pública a la vieja usanza, pues las escuelas de políticas se orientaron al análisis cuantitativo aplicado sobre la economía, pero luego empezaron a reconocer cada vez más una grave limitación: en el sector público había poca demanda de análisis cuantitativo formal o de «gran diseño» de las políticas; en cambio, había una gran demanda de gestión y sobre todo de cómo mejorarla. Las escuelas de políticas necesitaban algo afín a la Administración Pública, pero que no se identificaran con este campo ‘anticuado’ y orientado hacia las capacidades especiales. Como solución, se inventó la Gestión Pública. A mediados de los años setenta, el profesorado de las escuelas de políticas públicas empezó a emplear el término Gestión Pública y a reflexionar acerca de los programas escolares en la materia (Cabrero:38).
La teoría de la Gestión Pública, para Laurence E. Lynn, Jr., tiene como finalidad ayudar a los administradores y a sus asesores a hacer que una inteligencia crítica y analítica se involucre en el diseño y la elección de las disposiciones institucionales necesarias para alcanzar las metas de las políticas públicas «[…] dará buen uso a la experiencia de los administradores públicos. También se basará en las disciplinas académicas dedicadas a explicar la conducta y la elección, interrelacionando los siguientes cinco conceptos: Dependencia —los administradores públicos son a la vez jefes y agentes—, Mercados, Jerarquías y Planes —reconocer cuando una elección es apropiada y por qué—, Racionalidad limitada y estilo cognoscitivo —fuerzas y limitaciones en el aprendizaje—, Dirección ejecutiva y aparato burocrático» (Lynn en Bozeman:49-50). En este sentido, nos señala García Sánchez: «La Nueva Gestión Pública persigue la creación de una administración eficiente y eficaz, es decir, una administración que satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor coste posible, favoreciendo para ello la introducción de mecanismos de competencia que permitan la elección de los usuarios y a su vez promuevan el desarrollo de servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado de sistemas de control que otorguen una plena transparencia de los procesos, planes y resultados, para que por un lado, perfeccionen el sistema de elección, y, por otro, favorezcan la participación ciudadana» (García, 2007:44).
Efectivamente, el enfoque de la Nueva Gestión Pública radica en el óptimo desempeño del sector público, en resultados eficientes, eficaces y de calidad en el servicio público, en el reemplazo de las estructuras, en mayor flexibilidad para la explotación de las alternativas de regulación y previsión pública, alcanzando mayor efectividad a un menor costo, y en el enfoque a los servicios que provee el sector público y el fortalecimiento de las capacidades estratégicas de los organismos centrales de gobierno, para que sean más flexibles y a un menor costo (Cabrero y Peña:2008).
Entre las diversas innovaciones técnico-administrativas que propone la Nueva Gestión Pública deben mencionarse dos que tienen una gran trascendencia en el modelo: la gestión estratégica y la gestión de calidad. En este apartado analizaremos la primera. Este componente resulta sumamente relevante porque refleja en gran medida la transformación que se ha dado en la conceptualización misma del modelo de Administración Pública tradicional. En efecto, de una definición estática y una categorización como la de Manuel Amaina que concebía a la Administración Pública como «el conjunto o complejo de organismos y funcionarios que, habitualmente, por medio de actos sucesivos, aislados e individuales, esto es, relativos a cada caso y a una cuestión concreta y determinada, realizan los fines del Estado, dentro de la Constitución y las leyes», o de aquella otra de Pedro Muñoz Amato, que la definía como, «la fase del gobierno que consta de la ordenación cooperativa de personas mediante la planificación, organización, educación y dirección de su conducta, para la realización de los fines del sistema político» (Gómez, 1998: p. 45), se pasa a una interpretación dinámica. Inclusive desde una perspectiva más moderna, la célebre definición de Wilson que la define como «el Gobierno en acción; es el ejecutivo, el operante, el más visible aspecto del Gobierno». En una perspectiva más cercana a la Nueva Gestión Pública, White (1950) nos señala que la Administración Pública consiste en todas las operaciones que tienen como propósito la realización o el cumplimiento de la política del Estado. La Administración Pública es, en este sentido, el conjunto de leyes, reglamentos, prácticas, relaciones, códigos y costumbres que prevalecen en un momento y sitio determinados, para la realización y ejecución de las políticas públicas. En estas últimas concepciones se observa una perspectiva de intervención y de cambio, de influencia del y en el entorno. En contrapartida a la noción de control y mantenimiento del estatus quo inherente al modelo administrativo burocrático, la noción de gestión estratégica alude por principio a la complejidad, a la incertidumbre y a la necesidad de visualizar el entorno en el cual opera la organización para anticiparse y a partir de una misión y una visión previamente establecidas, conducir a la organización hacia esos objetivos estratégicos. Así la gestión estratégica consiste en dar seguimiento a la actividad organizacional para asegurar que ésta se mantenga orientada hacia los objetivos centrales de valor estratégico, formulados en la visión, y evaluar los entornos para una vez identificados los obstáculos, resistencias, apoyos y amenazas, anticipar contingencias y las acciones que conduzcan a esos objetivos (Aguilar, 2006:311).
En este contexto teórico, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) ha instrumentado ocho estrategias para aplicar en la Nueva Gestión Pública:
La gestión estratégica conlleva a la teoría que sobre planeación estratégica se ha desarrollado en los últimos años, así tenemos que: «La planificación estratégica es el instrumento de gobierno del que disponen las sociedades civilizadas para definir la “carta de navegación” de la nación. Ésta precisa, jerarquiza y establece prioridades respecto de las razones de interés público, que los ciudadanos han invocado, para entregar atribuciones a los poderes públicos; y por tanto, define, la estrategia, las políticas, las metas y los objetivos […] La planificación es un instrumento para dar coherencia a los diversos actos de gobierno que se explican por la manera en que han sido configuradas las razones de interés público, que los ciudadanos han incluido en la carta constitucional que los une y los afirma como nación. La única y exclusiva razón de la planificación es la de pensar antes de actuar, o lo que es lo mismo, tomar las providencias del caso para que dichas razones sean alcanzadas» (Sánchez, 2003).
Para el autor en cita la planificación es estratégica y operativa. La planificación estratégica sirve para poner en marcha el Proyecto Nacional, que engloba una planificación estratégica jurídico políticas en la operación de los poderes del Estado, es de mediano y largo plazo, se refiere a la gestión de los grandes objetivos nacionales que se renuevan constantemente con innovaciones y cuestionamientos, transformaciones sociales, económicas y tecnológicas y de cómo se configure la forma de ejercicio de los poderes públicos y de la relación entre éstos y de sus interacciones con los ciudadanos y sus organizaciones. Se mueve en el nivel nacional (proyecto de nación) e institucional (lo encomendado a cada estado y a sus organismos). En cuanto a la planificación operativa, ésta se refiere a la forma de conducir una organización hacia los escenarios deseados y explicitados en la planificación estratégica. Planificación estratégica y planificación operativa se articulan mediante la gestión por objetivos y resultados. La nueva gestión estratégica requiere una dirección adecuada, mediante la organización y la óptima aplicación de los recursos, con una vigilancia constante y acorde a las exigencias de la sociedad. De acuerdo a Cabrero (2003:21), los imperativos de la gestión estratégica son la eficiencia, la eficacia y la legitimidad. Si bien se refiere a la gerencia pública como el conjunto de métodos de análisis de decisión que permiten reconceptualizar la acción gubernamental y generar mejores alternativas a la compleja problemática social. El autor destaca que es precisamente la mezcla de estos imperativos lo que le da sentido estratégico a la gestión.
No obstante el interés por el desarrollo de la Nueva Gestión Pública, aún no es posible evaluar sus alcances, pues si bien existen gobiernos que ya la han impulsado mientras que otros aún no la ponen en operación, en Estados Unidos ha habido logros notables a nivel local de gobierno.
En el caso de México se enfrenta una problemática diferente a la de Estados Unidos; por supuesto que hay intentos evidentes en varias de las entidades federativas y sobre todo se observan a nivel municipal. A pesar de que cada uno de ellos tiene una problemática distinta, en algunas regiones se han puesto en práctica reformas de corte gerencial, programas inspirados en la Nueva Gestión Pública, como medidas para garantizar el acceso a la información pública, para optimizar las tecnologías de la información, mejora regulatoria, programas de evaluación de desempeño, prestación de servicios públicos. El Gobierno Federal mexicano con el presidente Vicente Fox, y en Nuevo León Natividad González Parás, son ejemplo de ello (Gómez, 2005). Como se desprende de los ejemplos mencionados, más allá del discurso gubernamental en el sentido de alcanzar una óptima administración, existen diversos factores que inhiben la aplicación de la Nueva Gestión Pública en todas sus dimensiones, pero lo que sí se debe reconocer es el esfuerzo por diversos gobiernos locales, organismos descentralizados e instituciones públicas que se preocupan por la optimización en la gobernabilidad.
El otro componente innovador de la Nueva Gestión Pública lo constituye la gestión de la calidad. Si bien la teoría y práctica sobre gestión de calidad inicia en Estados Unidos, posteriormente es adoptada por países como Japón, como un instrumento útil para medir y mejorar la calidad en lo que a productos y servicios se re ere. El resultado de ello fue la primacía competitiva que en los últimos años ha alcanzado este país en dicha materia en el mercado mundial; al impulsar la investigación de mercado a través de encuestas, entrevistas y pruebas con consumidores, ello les permitió diferenciar sus productos, pero además, de esta manera, los estudios de mercado y la investigación sobre la satisfacción del cliente pasaron a ser parte significativa de los programas de calidad y marcaron un cambio importante en el enfoque al cliente (Moyado, 2002:3). De esta manera se introduce el principio de la calidad como un nuevo paradigma. Los teóricos se dan a la tarea de proponer ideas acerca de la calidad en la Gestión Pública como una nueva herramienta que permitirá una mayor e ciencia en las instituciones públicas, viéndolas como entes competitivos y con la finalidad de que la ciudadanía les reconozca calidad y legitimidad.
Existe amplio consenso entre los estudiosos de la Administración Pública sobre la importancia que reviste en las políticas sobre la Nueva Gestión Pública el vínculo entre la prestación del servicio y la calidad de la gestión del Estado (Aguilar, 2006:314 y ss.), por lo que se han diseñado nuevas formas de funcionamiento, con la preparación de quienes participan en el proceso administrativo y la modernización de los aparatos gubernamentales mediante nuevas técnicas operativas y la instrumentación de apoyos tecnológicos modernos. Así, y tomando la cita que Moyado (p. 4) hace de Guillermo A. Malvicino, subraya que: «La calidad adquiere de esta forma una dimensión diferente de las que tradicionalmente ha mostrado, revelándose como un activo político que va a impactar directamente en el fortalecimiento de la legitimidad institucional. Reconociendo como real y legítimo el incremento de la exigencia de los consumidores finales locales o internacionales en cuanto a bienes y servicios adecuados a sus expectativas, se impone analizar los aspectos que conforman la calidad y de qué manera es posible planificar hacia el futuro mecanismos útiles y realistas que permitan dar respuestas a este nuevo enfoque en la interrelación cliente-proveedor». Según Moyado (2014:54), la convergencia de la Nueva Gestión Pública y la gestión de calidad se dio en tres vertientes:
1. La interna, enfocada al mejoramiento de los procesos internos, 2. la estructural, enfocada al redimensionamiento de las estructuras administrativas, 3. la participativa, que pretende el involucramiento de los diferentes niveles de la organización en la gestión de la calidad.
Por otra parte, los gobiernos se han enfrentado a múltiples retos que les han obligado a analizar y aplicar las mejores innovaciones de la Gestión Pública, esto no solamente han generado problemas internos, sino que aunado a éstos se presenta el fenómeno de la globalización, en el cual la injerencia de diversos organismos internacionales, la aplicación de recursos del exterior en apoyo a los Estados y las inversiones de capital externo exigen mejoras en la Gestión Pública y en las políticas gubernamentales.
El Estado no es una empresa privada, en la que los elementos de la gestión de calidad con resultados pueda tener el éxito que éstas han alcanzado, sin embargo se ha tratado de buscar aquellas coyunturas en las que sí es apropiado adoptar estos elementos equilibrando los diversos factores, el administrativo, el social y el político, a efecto de adecuar las mejores estrategias, mediante las reformas que sea menester, tomando siempre en consideración la demanda de la ciudadanía en la prestación de los servicios públicos, para que con ello el poder público alcance la credibilidad y legitimidad que tanto desea, no sólo la que necesita el gobierno, sino la que se deriva de la propia ciudadanía. La prestación del servicio público con calidad es una exigencia de la sociedad, ávida de creer en la e ciencia y eficacia de las instituciones gubernamentales. Hoy en día incluso observamos en algunas instituciones gubernamentales la necesidad de certificarse, lo cual ocurre no sólo a nivel federal, sino también local y municipal.
La certificación implica, así, la participación de un tercero ajeno a la Administración Pública, que dará su voto de calidad en la prestación del servicio y que permitirá que el usuario o la sociedad en este caso alcance una mayor certeza, seguridad y transparencia en el servicio a que tiene derecho, de esta manera es cada vez más común observar los sellos distintivos de la certificación en o cinas gubernamentales, hospitales públicos, prestadoras de servicios públicos, universidades públicas, etcétera.
Tradicionalmente la función pública o la Administración Pública han venido funcionando alrededor de lo que las normas administrativas exigen (las cuales por cierto llegan a ser desconocidas por una gran cantidad de funcionarios públicos). Sin embargo, con la nueva gestión de calidad, es más importante el interés y la satisfacción individual, por lo que debe adaptarse el marco legal a las nuevas tendencias democráticas así como a las exigencias de la ciudadanía. Todo ello se traduce finalmente en legitimidad, que junto con la eficiencia y eficacia constituyen los pilares de la Nueva Gestión Pública.
En la transición de la Administración a la Nueva Gestión Pública, entre las causas que detonan esta transformación están precisamente las tres dimensiones que consideramos pilares del nuevo modelo de Gestión Pública. En efecto como nos describe nítidamente Cabrero (2004:11-12), frente a la crisis fiscal, financiera, de eficacia y de credibilidad que caracterizaba el Estado bienestar de los años setenta y ochenta, se prefiguraba en los noventa un buen gobierno como: «… aquél que en el conjunto de redes de agencias funcione bien, es decir con eficiencia en el ejercicio de los fondos públicos, con eficacia en la interacción de agentes y agencias externas, y con legitimidad en la prestación del bien o servicio que produce», traducido esto último en la satisfacción del ciudadano y con rendición de cuentas. Estos tres elementos forman a su vez las características del modelo de gobernabilidad. De esta forma se observa la estrecha relación entre el modelo de la Nueva Gestión Pública y la gobernabilidad, o más concretamente el fenómeno de la ingobernabilidad. Si en una determinada coyuntura histórica la gestión de políticas públicas en una comunidad política no cumple con esas tres características además de la condición de estabilidad; es decir, de ausencia de conflicto social severo, entonces estamos frente a una situación de ingobernabilidad (Alcántara, 1995). En este sentido, las dificultades que presentaban los gobiernos fueron dando lugar a un reclamo cada vez mayor de la ciudadanía no solamente de eficiencia, eficacia y estabilidad, sino también de participación. Para Arbos y Giner la gobernabilidad es la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo (Olías Lima, 2002). Éste es entonces el pivote del modelo de gobernanza, que trasciende radicalmente al concepto de gobernabilidad: la participación de la sociedad en el gobierno. Si bien gobernabilidad alude al proceso directivo de una sociedad, el concepto va mucho más allá. Nos parece muy claro el planteamiento que al respecto hace Aguilar (2007:2), para quien «…la cuestión nueva consiste en que los gobernantes legítimos pueden no gobernar. Sus decisiones y acciones pueden tener propósitos directivos pero no efectos directivos en campos cruciales de la convivencia y de la supervivencia social».
Para el autor citado, el centro del problema ya no es la legitimidad o validez institucional del Gobierno sino su validez de dirección, de su acción de gobernar, la que lleva consigo componentes científicos y técnicos, prácticas políticas en relación con la ciudadanía, más allá de lo que las normas le exigen a su actuación. El problema ahora se ubica en el proceso de la gobernanza, íntimamente relacionado con la capacidad y la eficacia de la dirección de gobierno y su acción en la Administración Pública.
Ahora la gobernanza o gobernación preocupa a la ciudadanía, y ello se debe a las consecuencias surgidas de la ingobernabilidad que generó crisis fiscales, económicas y políticas en los años ochenta y noventa, la percepción que la ciudadanía tiene sobre la prestación de los servicios públicos traducida en ineficacia, el desarrollo de la democracia al observar la falta de capacidad de dirección de los gobiernos ante el incremento de los problemas sociales, de la pobreza, así como el hecho de que la liberalización de los mercados terminó con la intervención económica por parte del Estado, la globalización, la diferenciación funcional de la sociedad o lo complejo del sistema de sociedad contemporánea, la democratización del régimen político, la creciente independencia, la autonomía y hasta la autosuficiencia que personas, familias, grupos sociales organizados y socialmente relevantes han alcanzado en la atención de sus problemas. Podríamos agregar la inseguridad pública, la injerencia de los organismos internacionales y el cumplimiento a los pactos o convenios internacionales signados por los países que se acogen a los mismos.
Ahora hay demanda de nuevas capacidades que den certidumbre jurídica, de seguridad pública (honestidad del sistema judicial y policial), de un sistema hacendario equitativo y competitivo, de una Administración Pública eficiente y de calidad, de un gobierno transparente, pues carecer de estos elementos implica que el gobierno no cuenta con fortalezas para sostenerse, tomando en cuenta que, además, la globalización económica no permite que el Gobierno tenga la capacidad y conducción del crecimiento económico, pues ya no cuenta con los poderes que ostentaba para manejarse con la libertad y la soberanía que su hegemonía política le daba.
Para Aguilar, la gobernabilidad y la gobernanza son dos enfoques conceptuales y prácticos que se relacionan con la acción del Gobierno, hacen referencia al problema de la capacidad gubernativa o directiva del gobierno y buscan su solución, pero tienen un diverso planteamiento del problema y ofrecen una desemejanza, aunque los dos enfoques sean complementarios. La ingobernabilidad aparece cuando se presenta la indisposición de los ciudadanos a cumplir con las leyes, planes y políticas de los gobiernos de los estados sociales, por el bajo rendimiento gubernamental en el terreno del bienestar y la justicia social, lo que exige, o bien, incrementar las capacidades del gobierno, o incrementar las capacidades de la sociedad, reconociendo su mayor autonomía y libre iniciativa. La Gobernabilidad consiste en la posibilidad o probabilidad de que el Gobierno gobierne a su sociedad, la ingobernabilidad, significa la posibilidad de que el Gobierno deje de gobernar a su sociedad o no la gobierne, provocando con ello, conflictos, crisis políticas, problemas económicos y sociales. Afirma el autor que la capacidad de gobernar es el proceso de gobernar con sus prácticas de interlocución y negociación con los actores sociales. En el enfoque de gobernabilidad no cambia el modo y patrón tradicional de dirigir a la sociedad, que sigue siendo, pensado y justificado como gubernamentalmente estructurado y dominado, y que da por un hecho que la sociedad económica y civil puede ser sólo objeto y destinatario del Gobierno y de la Administración Pública, pero en ningún modo sujeto.
Gobernanza es entonces, un nuevo proceso directivo, una nueva relación entre gobierno y sociedad, la gobernanza incluye a la gobernabilidad, en tanto requiere la acción de un gobierno capaz y e caz. En este sentido, gobernanza significa el cambio de proceso, modo o patrón de gobierno: el paso de un centro a un sistema de gobierno, en el que se requieren y activan los recursos del poder público, de los mercados y de las redes sociales. En conexión, es el paso de un estilo jerárquico centralizado a un estilo de gobernar asociado, complementario e interdependiente entre organismos gubernamentales, organizaciones privadas y sociales. Es, nos dice Aguilar (Citado en Moyado, 2014:18), un proceso directivo que «implica definición de objetivos comunes, la aceptación social suficiente de los mismos, la participación directa o indirecta de la colectividad en la realización de los objetivos comunes y la coordinación de las múltiples acciones de los actores sociales para posibilitar y/o asegurar su realización». La gobernanza entonces implicará la capacidad del gobierno para conjugar todos los elementos de naturaleza económica, de finanzas públicas, la injerencia extranjera, y sobre todo, de protección y beneficio a una sociedad democrática que reclama el derecho a tener un gobierno honesto, transparente, vigilante, justo y respetuoso de los Derechos Humanos.
En este marco la Gestión Pública, con la implementación de las políticas públicas, se convierte en el mecanismo que traduce el proceso de gobierno en acciones, programas y políticas que tienen el propósito de satisfacer las necesidades y demandas de la ciudadanía a través del aparato institucional de las administraciones públicas, y con la participación de las organizaciones privadas y de la sociedad civil coadyuvantes.
Fuente: Elaboración propia.
Figura 1 Gobernabilidad, gobernanza y Gestión Pública.
En este capítulo hemos descrito brevemente la dinámica que durante las últimas décadas se ha producido en torno a la teoría y práctica de la Administración Pública como reflejo de los procesos más amplios y complejos de reforma del Estado, que han sido a su vez provocados por la globalización y otros factores como la emergencia de la sociedad civil y la complejidad de los problemas que se incorporan en las agendas públicas. La crisis del Estado de bienestar provocó un cuestionamiento en el aparato gubernamental, y los graves desafíos que en el entorno latinoamericano provocaban la pobreza, la desigualdad, la inseguridad y el déficit democrático, entre otros, tuvieron como efecto la transformación de los sistemas políticos hacia formas más participativas de conformación de las políticas públicas y de la gestión, dando lugar a la Nueva Gestión Pública, pero también a la aparición de riesgos de ingobernabilidad y finalmente a la emergencia de un nuevo modelo de Gobierno que se ha llegado a conceptualizar como gobernanza, en el cual se aprecia de manera determinante la colaboración, la contribución y la responsabilización de la sociedad civil por medio de organizaciones sociales en el quehacer público.
Distinguimos asimismo algunas innovaciones que dentro de las propuestas de la Nueva Gestión Pública tienen particular relevancia en la gobernanza democrática. Tanto con la implementación de la gestión estratégica en las instituciones públicas como con la incorporación de modelos de calidad en los procesos gubernamentales, los atributos fundamentales que pretende mejorar la Nueva Gestión Pública se resumen en eficiencia, eficacia y legitimidad. Esta legitimidad está cimentada en la conformidad expresada por la propia ciudadanía en que las acciones y políticas públicas que genera el sistema político atienden y satisfacen las demandas que canaliza la población a la agenda pública. Sin embargo, el papel de la ciudadanía no se limita a la conformidad y satisfacción de sus necesidades, sino que ésta exige espacios de expresión y participación que permitan debatir, deliberar y consensuar las decisiones y las políticas públicas, dando lugar a esa nueva forma de gobernar incluyente que considera a los actores sociales como elementos fundamentales de la dirección social.
Esta gobernanza enfrenta ciertos desafíos. En primer lugar, la articulación Gobierno-Sociedad implica un esquema de redes que requiere suficiente transversalidad y operación en diferentes niveles gubernamentales. Esto significa capacidad de coordinación, compromiso y responsabilización de los actores. Por otra parte, un segundo desafío deriva de la necesidad de definir colectivamente y consensar la priorización de las acciones y metas, así como los medios para lograrlas. Asimismo, esto requiere transitar de las prioridades a las acciones concretas y a la validación de éstas para asegurar la legitimidad. Finalmente, es necesario optimizar el rol del gobierno para que asuma sus funciones de manera responsable y transparente. El énfasis estará en la función de coordinación, de facilitación y en última instancia de regulación. A la sociedad civil le corresponde cambiar la cultura de participación y acrecentar los activos de capital social mediante el desarrollo de redes de políticas públicas.
Sin lugar a dudas el mundo actual exige de los gobiernos efectividad, legitimidad y participación, pero también que se respeten, integren y consensen las legítimas demandas de grupos minoritarios y vulnerables que no alcanzan a alzar su voz para exigir una sociedad más justa. Ése es el imperativo ético en la gobernanza: justicia social y progreso inclusivo. Éste solamente podrá materializarse con una Administración Pública con visión estratégica y sentido de calidad.
* La presente publicación pertenece al libro De la administración pública tradicional a la nueva gestión pública: evolución, conceptos y desafíos de Gómez Díaz de León, bajo una licencia Creative Commons Reconocimiento -No comercial-. Por ello se permite libremente copiar, distribuir y comunicar públicamente siempre y cuando se reconozca la autoría y no se use para fines comerciales.
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